法律資訊

各省、自治區、直轄市及計畫單列市自然資源（海洋）主管機關、林業及草原主管部門，新疆生產建設兵團自然資源局、林業及草原局：

為進一步做好「十五五」規劃重點建設項目的要素保障工作，現就相關事項通知如下。

一、加強規劃引領及專案前期工作。各級自然資源（海洋）、林草主管機關要依照「專案跟著規劃走、要素跟著專案走」的要求，積極參與專案前期工作，會同相關部門建立會商機制，主動對接相關部門「十五五」重點專案空間需求，統籌納入自然資源管理和國土空間規劃「一張會差一點」（以下簡稱「一個城市圖」，統籌地設在國土上規劃非常經濟。

二、探索建立健全國土空間規劃許可製度。部權限內的用地預審和先行用地項目，委託省級自然資源主管部門辦理；省級權限內的，可按照省級人民政府有關規定辦理先行用地。支持與部會實現「一張圖」系統聯網的省份，對納入清單且在「一張圖」上落圖落位的國家和省級單獨選址項目，由省級自然資源主管部門審核後出具符合國土空間規劃的許可意見（有效期3年），不再辦理用地預審和選址手續。取得以上意見的，即可先行用地。上述項目涉及佔用永久基本農地、生態保護紅線的，報部備案。

三、建立規劃動態維護機制。在不突破「三區三線」約束性指標及底線管控要求的前提下，可結合定期體檢評估，依托「一張圖」對國土空間總體規劃進行年度動態維護，正向優化規劃分區、邊界、重點項目清單等規劃內容。國務院審核的國土空間總體規劃，年度維護方案經省級人民政府審核後報部備案；非國務院審批的國土空間總體規劃，年度維護方案由省級人民政府審查核准後啟用，涉及優化三條控制線的需將資料報部。除年度正向優化外，三條控制線調整的其他情形，依照永久基本農地、生態保護紅線、城鎮開發邊界管理辦法的規定加強日常管理。因地形差異、勘界定樁、產權界定等造成的三條控制線佈局偏移，可及時報部在「一張圖」更新。

四、完善連動審批機制。省級自然資源（海洋）、林草主管機關要推動省域用地用海用林用草用濕等在同一平台上聯審，指導市縣同步開展勘測定界、現場查驗（踏勘）、公示公告、費用繳納（告知）等相關工作，進行一次規劃選址綜合論證。

用地報批以最新年度變更調查成果（包括林草濕荒監測成果）為參考，依照國土空間規劃與管理要求明確地類屬性，確保空間唯一性。

用地報批啟動後，涉及佔用林地、草地及自然保護地的批文到期的，無需重新辦理。用地報批時不​​再審查壓覆重要礦產資源相關內容，在批復建設用地時告知相關工作要求。非計畫主體原因造成的歷史遺留違法用地（林、草），由市縣人民政府承諾處置到位即可進行報批。

五、健全與專案建置相適應的用地審批管理機制。單獨選址建設工程可依施工等需要，分期申請用地。線性基礎建設工程可市縣級為單位，分段提出用地（林、草）申請。已核准用地的建設項目，因初步設計變更等情形需要調整用地範圍的，調入的地塊依法報批，調出的地塊交由原用地主體使用。

六、改進徵地工作。在維護被徵地農民合法權益的前提下，支持縣級以上地方人民政府依照「一張圖」所確定的項目用地範圍，並聯進行徵地前期工作。

在國土空間規劃確定的城鎮建設用地範圍內，因成片開發徵收土地的，不再單獨編制土地徵收成片開發方案。

七、完善耕地佔補平衡機制。堅持縣域自行平衡為主、省域內調劑為輔的補充耕地原則，補充耕地資源嚴重不足地區的建設項目，在本區域內難以落實佔補平衡的，可在省域內調劑補充，不得弄虛作假。水庫（河川）水面淹沒區涉及佔用耕地的，屬於農地內部結構調整，納入耕地總量動態平衡管控。對策略性礦產和地熱、礦泉水等不造成永久基本農地損壞的非戰略性礦產的礦業權，可與永久基本農地重疊設置。

八、合理保障重點項目臨時用地（林、草）。對納入國家和省級重點項目清單的交通、能源、水利等基礎設施建設項目，所使用的已批准臨時用地（林、草），在復墾（植被恢復）期滿前，經省級行業主管部門和自然資源（林草）主管部門同意，不同施工標段可接續使用，累計不超過批准施工週期，但不得變永久。臨時用地涉及用林用草的，可合併編製土地復墾和植被恢復計畫。

九、完善礦業用地政策。勘查各類礦產資源、露天開採策略性礦產資源符合臨時使用土地要求的，可由地方自然資源（林草）主管機關依權限分期分區核准臨時使用土地，原則上每期不超過5年，累計不超過礦業權期限。礦業權續期的可相應申請臨時使用土地接續使用。

對不符合臨時使用土地要求的採礦項目，要按照節約集約的原則，一次性預留合理空間，滾動開發、分期辦理用地手續。在鄉村地區使用增減掛鉤指標（包括存量採礦用地復墾修復騰退）的，可按批次辦理農用地轉用，並依法實施徵收。無法實施徵收的，可依國家統一部署要求使用農村集體經營性建設用地。

十、統籌存量及增量建設用地促進內涵式發展。經地方人民政府依法批准但實際未使用的建設用地，可由原批准用地機關撤回用地批准文件，涉及的佔補平衡指標仍然有效。對實現「一張圖」聯網的省（區、市），實施建設用地規模規劃期總量管控機制，由省級政府統籌使用「十五五」新增建設用地指標。各省（區、市）要建立健全新增建設用地與存量建設用地盤活掛鉤機制，年度新增城鄉建設用地原則上不得超過盤活存量土地面積。部定期監測執行情形。

新增建設用地優先保障重大工程建設及民生事業發展，原則上不用於經營性房地產開發。城中村改造中涉及的邊角地、夾心地、插花地等零星土地（面積原則上不超過項目總面積10%），保障性住房、公用設施營業網點和零售商業等涉及民生保障的，可辦理新增用地審批和供應。

十一、陸海統籌合理利用空間資源。海岸線向陸一側、向海一側已成陸區域，按照土地管理，其中已報部備案的「未批已填」區域，在涉及的違法違規用海查處到位、生態保護修復措施落實到位後，按產業准入要求合理利用。海岸線向海一側未完全成陸區域，依海域管理，其中涉及已登記集體土地所有權以及土地使用權、承包經營權等用益物權的區域，原則上維持現狀，充分保障權利人合法權益，但不得新增圍填海。

支持相關省市結合國土空間規劃優化遊艇、海釣產業基礎建設佈局，保障項目合理用地、用海、用島以及海岸線使用需求，不得違規新增圍填海。遊艇、海釣配套設施使用無居民海島的，合併編製開發利用方案和論證報告。支持探索建立遊艇碼頭泊位審批（出讓）、轉讓、登記及交易制度。

十二、合理利用保護地整合最佳化成果。省級人民政府上報的自然保護地整合優化成果，可作為國家和省級重點項目自然資源要素配置的依據。在保障生態安全、公共利益等前提下，讓線性基礎設施無害化穿越自然保護區。紅樹林分佈區未被認定為「紅樹林地」的，可依目前地類管理。

十三、支持設施農業和生態產業發展。在耕地上建構農業生產設施，不破壞耕作層、符合耕地認定標準的，按耕地管理；不符合耕地認定標準的農業生產設施和必要的附屬、配套設施，可以佔用一般耕地，按照農業設施建設用地認定，由縣級自然資源主管部門會同有關部門納入“一張圖”規範管理。

發展森林草原遊憩、露營體驗、科普教育等需搭配設置的小型零星便民設施，可與直接為林業、草原生產經營服務的工程設施統籌建設。

各級自然資源（海洋）、林草主管機關要依托「一張圖」建立全生命週期管理體系，加強日常監測監管，完善預警機制，嚴格執法督察，嚴肅查處各類違法行為違規行為。

本通知自印發日起施行。 《自然資源部關於進一步做好用海要素保障的通知》（自然資源〔2023〕89號）、《自然資源部關於進一步改進優化能源、交通、水利等重大建設項目用地組卷報批工作的通知》（自然資源〔2024〕36號）繼續執行。部、局已發文件與本通知內容不符的，以本通知為準。

　　自然資源部

國家林業和草原局

　　2026年3月5日

附錄

國土空間規劃年度正向優化指在不突破規劃確定的約束性目標任務、符合正向優化指標要求的前提下，結合農業、生態、城鎮等功能佈局和空間結構優化需要，對耕地和永久基本農田、生態保護紅線、城鎮開發邊界等主要管控邊界，以及規劃分區、中心城區用地用海清單規劃佈局、城市重要控制線用用地佈局等進行年度最佳化，對年度更新專案進行年度更新計劃其中，耕地與永久基本農地優化依照「數量不減、品質提升、生態改善」的要求，逐步提高永久基本農地中優質耕地比例，促進相對集中連片佈局，保障國家糧食安全；生態保護紅線優化依照「面積穩定、功能提升、性質不改」的要求，有序提升生態服務功能，保障國家生態安全；城鎮開發邊界以優化邊界結構以優化方式為結構優化。涉及突破規劃約束性目標任務的，進行規劃修改。國土空間規劃正向優化不得突破自然災害防治、蓄滯洪區管控、歷史文化保護等安全底線。

國土空間規劃許可條件是出具符合國土空間規劃的許可意見的必備要件，主要包括：項目已納入相應層級的國土空間總體規劃；選址佈局符合國土空間規劃和「三區三線」等空間管控要求，例如涉及永久基本農地或生態保護紅線的，符合有關規定，涉及自然保護地的，林草主管部門明確允許佔用土地上的標準佔用；具體詳見自然資源管理與國土空間規劃「一張圖」。

海岸線向陸一側、向海一側已成陸區域依土地管理指海岸線向陸一側區域及海岸線向海一側已成陸區域依《土地管理法》及配套制度進行資源配置及監管執法。海岸線向陸一側區域指位於大陸海岸線及有居民海島海岸線向陸一側的所有區域。海岸線向海一側已成陸區域指位於海岸線向海一側、已劃定人工島岸線且相關處理方案已報自然資源部備案的「未核准已填」區域。海岸線向海一側未完全成陸區域指位於海岸線向海一側、未劃定人工島岸線且相關處理方案已報自然資源部備案的「未批已填」區域，主要包括現況為線性或網格狀堤壩、零星分佈的未劃定人工島岸線「未批已填」區域等。

來源：自然資源部