行政協議

案例六

依法合理補償民營企業信賴利益損失，打造法治化營商環境——某建設公司訴某區人民政府行政協議案

【關鍵字】

部分條款無效信賴利益守信踐諾依法合理補償

【案例摘要】

某地方政府和某企業簽訂的《合作協議書》中所設定的利益分配條款依法被認定無效，但合作協議的其他條款未違反法律規定，且已實際履行。合作項目因保單原因終止後，雙方未就企業簽訂及履行《合作協議書》產生的信賴利益補償達成一致意見，政府亦未依一審法院生效判決要求對企業作出賠償或補償決定，企業為此訴諸法院。法院依據《中華人民共和國民營經濟促進法》第十八條、第七十條規定精神，綜合具體案情，酌定政府應依法合理補償企業信賴利益損失，保障企業合法權益，促推政府守信踐諾。

【具體內容】

2007年4月某區政府與某建設公司就合作開發建設某項目簽訂《合作協議書》，約定：雙方按照「政府主導、企業經營、市場運作、利益分享、實現雙贏」的合作原則，政府將開發建設項目的土地前期開發工作委託給某建設公司負責投資建設；在完成前期開發工作後，政府將開發建設項目的土地前期開發工作委託給某建設公司負責投資建設；在完成前期開發工作後，政府按照雙方約定的收入分配回報。 《合作協議書》簽訂後，某建設公司依協議進行了前期土地開發工作。

2016年因政策變化等因素，各方協議對合作項目提前清盤結算，成立項目開發成本清算審核小組進行審核，出具《建設項目開發成本審核查證報告》，並簽訂《協議書》，審核確認開發綜合成本。同時，《協議書》約定：除《合作協議書》中的利益分配條款由法院依法審判外，《合作協議書》的其他內容自動終止。 2021年1月，某建設公司就《協議書》所涉利益分配問題提起訴訟。

福建省龍岩市中級人民法院一審認為，《合作協議書》利益分配條款因違反法律規定和國家財政制度，損害國家利益、社會公共利益而被確認為無效條款，某建設公司不存在依該條款計算而享有的履行利益。某建設公司主張參照該條款計算其損失予以補償缺乏法律依據，但雙方於2007年4月簽訂的《合作協議書》除利益分配條款無效外，其餘內容未違反法律、行政法規、強制性規定，且已實際履行，民營企業在簽訂合約並履行時的合理利益預期應予保護。 2016年6月簽訂的《協議書》及《建設項目開發成本審核查證報告》未涉及原告利益補償。故，一審法院結合《合作協議書》的內容，原告開展的主要工作，參照合作協議終止時建築企業實際運營情況，酌定某區政府向某建設公司支付補償款人民幣4300餘萬元，駁回某建設公司的其他訴訟請求。

福建省高級人民法院二審認為，某區政府對合作協議部分條款無效有主要過錯，依法應承擔相應的賠償或合理的補償責任。根據《中華人民共和國民營經濟促進法》第十八條、第七十條的規定精神，政府誠信是社會信用體系的基石，政府的承諾是法治化營商環境中最硬的“軟實力”，行政機關相較於普通經營主體，理應具備更高的法律認知與審慎義務。涉案合作協議的利益分配條款因損害國家利益和社會公共利益被認定無效，某建設公司負有一定責任，但某區政府作為行政主體，明知法律禁止仍簽訂上述條款，對利益分配條款無效負有主要責任，其後，又未能依照生效行政判決要求，妥善處理合作協議無效後的相關事宜，依法應當某項原審法院綜合考量本案實際情況，酌情確定的補償金額並無不當，遂依法維持一審判決。

【典型意義】

本案是因行政協議部分條款無效引發的糾紛。人民法院未簡單止步於合法性審查，而是根據民營經濟促進法的規定精神，深入考慮企業基於對政府誠信和協議履行產生的信賴利益。在確認政府對行政協議部分條款無效具有主要過錯的前提下，結合政府和社會資本合作項目的簽訂以及實際履行情況，依法合理補償企業的信賴利益損失。本案向社會昭示，地方政府行使行政權必須恪守誠實信用，不得損害經營主體基於政府承諾形成的合理信賴利益，應積極打造法治化營商環境。