國家賠償

撫順正宇液壓機械有限公司訴撫順經濟開發區管理委員會等確認國有土地建設使用權出讓契約違法、解除並賠償一審行政判決書

撫順市中級人民法院

行政判決書

（2016）遼04行初79號

原告撫順正宇液壓機械有限公司，住所地撫順市經濟開發區。

法定代理人王文彥，該公司董事長。

委託代理人董國女，北京楹庭律師事務所律師。

委託代理人路永強，北京楹庭律師事務所律師。

被告撫順經濟開發區管理委員會，住所地撫順市經濟發展區。

法定代理人田野，主任。

委託代理人劉明，開發區法律顧問。

委託代理人徐欣，開發區國土分局副局長。

被告撫順市國土資源局，住所地撫順市。

法定代理人楊勃，局長。

委託代理人崔學文，遼寧民威律師事務所律師。

委託代理人朱德軍，該局工作人員。

原告撫順正宇液壓機械有限公司訴被告撫順經濟開發區管理委員會、被告撫順市國土資源局確認國有土地建設使用權出讓合約違法、解除並賠償一案，本院受理後，依法組成合議庭，於2017年3月7日、2018年1月24日、2018年611日公開開庭。原告撫順正宇液壓機械有限公司法定代表人王文彥及其委託代理人董國女、路永強，被告撫順經濟開發區管理委員會委託代理人劉明、徐欣，被告撫順市國土資源局委託代理人崔學文、朱德軍到庭參加了訴訟，本案現已審理終結。

原告訴稱，2012年11月2日，原告同撫順經濟開發區管委會的內設機構撫順市國土資源局撫順經濟開發區分局簽訂了《國有建設用地使用權出讓合約》。雙方約定原告以出讓金628萬元購得位於撫順經濟開發區的一宗國有土地使用權，出讓人為撫順市國土資源局，土地性質為工業用地，使用期限為50年，交付土地時間為2012年11月2日。 2012年11月16日，原告向被告支付了全部土地出讓金628萬元，但被告至今無法交付土地，後經原告多次催促仍未能交付，給原告造成損失。被告不履行合約的行為違法，依據法律規定被告應返還土地出讓金並賠償損失。現原告起訴，請求判令被告不依法依約履行原告和撫順經濟開發區管委會內設機構簽訂的《國有建設用地使用權出讓合同》違法，並解除合同；請求判令被告返還原告支付的土地出讓金6 28萬元，並支付利息126.542萬元；請求判令被告支付截止到2015年6月11日的違約金596.6萬元；請求判令被告增加支付違約金2400元；訴訟費用由被告承擔。

原告為證明自己的主張，向本院提交了以下證據：

1、《掛牌成交確認書》，證明被告出讓土地的事實；

2、《國營建設用地使用權出讓合約》，證明出讓的事實，並約定交付時間及違約金；

3、土地出讓金支付證明函及契稅繳款書，證明原告履行契約義務；

4.催促被告履行契約義務的催告書及郵寄單據，證明原告多次催促管委會及國土分局交付土地；

5.遼寧省經濟技術開發區管理規定，證明國土分局繫管委會設立的不具有獨立承擔法律責任的能力的機構；

6.管委會官方網站截圖，證明國土分局繫管委會內設機構；

7.損失證明，證明原告的損失出讓金628萬元、利息150.72萬元、土地契稅、印花稅25.434萬元以及建設前期投入（其中包括：前期建設施工費用已打款2.5萬元、圖紙審查費0.1755萬元、已付打樁運費0.8157萬元牆4萬元、基礎建設籌備組人員聘用工資80.6萬元、回填支付15.008萬元、建設設備庫17萬元、土地增值或重置差價65.32萬元、預期損失2000萬元、新廠房租賃合約已付150萬、投產違約補償金、設備損失160.17萬元律師.

8.撫開經備（2013）18號《遼寧省撫順市企業投資項目確認書》、《遼寧省撫順市企業投資項目備案申請表》、撫順市規劃局開發區分局《選址意見書》，證明原告一直在為項目建設辦理各種手續，因為政府不能交地

9.沈撫新城土地房屋徵收局等部門所發出的不能交付土地的說明，證明因拆除基礎設施配套等原因，被告至今不能交付土地；

10.經濟發展局《關於撥付液壓油缸生產線建設項目扶持資金的通知》，證明撫順經濟開發區經濟發展局向原告支付的467萬元為主導產業發展專款。

撫順經濟開發區管理委員會答辯稱，《國有建設用地使用權出讓合約》簽訂程序合法，內容符合法令規定，原告意思表示真實且己實際履行，合法有效。根據土地利用詳控規劃，履行審核手續後，撫順市國土資源局撫順經濟開發區分局於2012年9月29日在撫順日報發布包括該地塊在內的2012年第10期國有建設用地使用權掛牌出讓公告，原告摘牌，2012年110期國有建設用地使用權掛牌出讓公告，原告摘牌，2012年110期國有建設用地使用權掛牌出讓公告，原告摘牌，2012年110期國有建設用地使用權掛牌出讓公告，原告摘牌，2012年110期國有建設用地使用權掛牌出讓公告，原告摘牌，2012年110期國有建設用地使用權掛牌出讓公告，原告摘牌，2012年110期國有建設用地使用權掛牌出讓公告，原告摘牌，2012年110期國有建設用地使用權掛牌出讓公告，原告摘牌，2012年110期國有建設用地使用權。該合約關於土地開發建設利用、使用權出讓轉讓抵押、期限等內容，符合法令規定，內容合法。原告意思表示真實、契約實際履行，人民法院應認定該契約合法有效。原告投標競買，提供了全部競買手續、履行競買義務，取得成交確認，簽訂了該合約。同時土地部門向原告交付了該合約確定的地塊。該合約是2012年9月雙方簽訂的《專案合約書》、《補充協議》的具體履行。由於規劃調整，需要對原小企業園內的企業用地進行徵收，2012年9月22日被告與原告簽訂《協議書》，被告對原告原企業20畝用地進行徵收給予補償，同時按新引進企業與原告簽訂《項目合同書》《補充協議》，給予原告享有招商引資政策，20畝用地實際出讓金3.7萬元/畝，餘12.66畝用地實際出讓金為10萬元/畝，以給予原告補助資金的方式履行，原告實際支付該合同土地出讓金為200.6萬元。原告提出解除合同，應承擔違約責任或雙方協商一致解決。現原告提出認定合約違法、要求解除合同，人民法院應追究原告的違約責任或促進雙方協商一致解決雙方的爭議。

被告為證明自己的主張，向本院提出了以下證據：

1、土地規劃、批准、出讓材料，證明土地出讓程序合法，簽訂合約時原告意思的真實表示，合約內容符合法律規定；

2、地形圖，證明交付的土地符合交付的條件，原告沒有履行契約義務；

3、協議書，證明出讓契約源自於原告原使用土地的徵收補償，該補償已實際履行完結；

4、專案合約、補充協議，證明同時給予原告以新引進企業給予政策優惠，同時約定了雙方的權利和義務，出讓合約是該合約的具體履行；

5、繳款記帳憑證，證明原告交付了土地出讓合約規定的價款；6、返款記帳憑證，證明管委會返還了給予原告的土地價款的優惠政策的補助金，原告實際繳納的土地出讓金為200.6萬元。

撫順市國土資源局答辯稱，不應將撫順市國土資源局列為本案被告。原告於2012年11月2日與撫順市國土資源局撫順經濟開發區分局簽訂了《國有建設用地使用權出讓合約》。雖然上述合約出讓人載明為被告，但合約最後出讓人簽章為撫順市國土資源局撫順經濟開發區分局，且合約實際履行人亦為撫順市國土資源局撫順經濟開發區分局，原告告訴主體錯誤。

本院經審查認定，原告提供的1、2、3、4、5、6、9、10號證據真實有效，依法應予採信；對原告提交的7、8號證據，因其不能證明原告的實際損失及預期利潤，本院不予採信。對被告提供的1、3、4、5號證據的合法性、真實性、關聯性，依法予以採信；對2、6號證據的證明目的不予採信。

經審理查明：原告撫順正宇液壓機械有限公司於2007年1月25日註冊成立，經營範圍：液壓機械及配件、礦山機械及配件製造（籌建）、銷售，金屬結構件銷售。

2010年9月28日，撫順經濟開發區徵地動遷指揮部作為甲方與乙方正宇公司簽訂《協議書》，約定「按照城市規劃的需要，甲方需要對乙方位於撫順市經濟開發區的一宗佔地面積約為20畝的土地進行徵收。經甲、乙雙方協商，本著平等、自願甲方委託評估中介單位對乙方的地上附著物進行評估作價，按照評估作價的金額以及乙方可觀存在的已經發生的實際費用予以補償。該協議實際履行，土地已徵收，補償款已支付給原告。 2012年，為解決正宇公司土地被徵收後的專案用地問題，撫順經濟開發區管理委員會作為甲方與乙方正宇公司又簽訂了《專案合約書》（合約編號：2012-033）和《補充協議》。

《專案合約書》載明「一、工程概況：建設內容為生產各類工程機械、礦山機械液壓油缸；工程總投資20,000萬元；工程選址在沈撫新城撫順國家先進裝備高新技術產業化基地內；工程投產後年計畫生產1,500台套，產值2000 00萬元，實現稅收1300萬元…二、土地出讓：甲方同意將位於撫順經濟開發區遼寧（撫順）先進設備製造業基地大南產業區內約32畝土地出讓給乙方作為項目建設的預留用地，待甲方將該地塊掛牌後，乙方需通過摘牌方式最終通過摘牌方式取得土地使用權。 ：土地上市摘牌後一次性付清…四、園區建設條件：甲方負責基礎建設用地使土地達到七通，即道路、上水、排水、排污、電力、通訊；…六、違約責任1、甲方在下列情況下有權終止本合約。定的建設時限完成，且在申請延期期限內仍未完成工程建設的（如因甲方原因造成乙方項目延期的不適用本項規定）；（2）乙方項目建設未達到本合約規定的項目標準，甲方依法收回多餘的土地乙方拒不交回土地的；（3）乙方項目的；建設未達本合約規定的工程標準，經乙方整改後仍未達到國家標準要求的。 若甲方終止本合同，甲方將依法收回土地，甲方退還乙方已繳納的土地出讓金。 0日內自行拆除完畢。方委託專業評估機構評估。

《補充協議》約定「…2、乙方應嚴格履行與撫順經濟開發區土地徵收辦公室簽署的《協議書》，否則取消本協議第四條優惠政策。3建設期限：乙方應在2012年10月25日前開工（打樁），年底前完成基礎設施，《總建設期》讓《土地出限》讓本協議》約定完成，則工程土地20畝，依出讓土地面積給予乙方每平方公尺232元的補助金（實際土地出讓價格3.7萬元/畝）。標準的，每畝補繳土地出讓金2萬元；…7、乙方應在《項目合約書》簽訂45日內，應完成工程的企業註冊及平面設計，並經規劃部審批通過。 ，工程前期建設費用及其它費用，及所有損失由乙方自行承擔；如乙方未依本《補充協議》第三條約定完成工程建設，則工程用地實際出讓價格為19.2萬元/畝或補繳土地出讓金至19.2萬元/畝。根據2012年9月27日，撫順經濟開發區經濟發展局作出撫開經地函（2012）51號《二0一二年第十批擬上市地塊預審意見》，撫順市規劃局撫順經濟開區分局《關於轉送二0一二第二十批次擬上市地塊祥控規劃的函》以及2012年9月28日，撫順市環保署經濟開發區分局《初審意見》，撫順市國土資源局撫順經濟開發區分局於2012年9月29日在撫順日報發布2012年第10期國有建設用地使用權掛牌出讓公告。

2012年10月18日，正宇公司向撫順市國土資源局撫順經濟開發區分局提交《競買申請書》申請「參加編號為2012-10-06#B1#-g地塊（專用設備製造業）地塊的國有建設用地使用權牌掛出讓競價」。 10月19日，正宇公司以上述地塊掛牌起始價628萬元作為本次競買報價提交了掛牌出讓競買報價單。 10月30日，正宇公司繳納了320萬元競買保證金，開發區財政局給了專用收款收據。 2012年11月2日，撫順市國土資源局撫順經濟開發區分局與正宇公司簽訂了撫開成[2012]76號掛牌成交確認書，同日雙方簽訂了合約編號2113052012ak076《國有建設用地使用權出讓合約》。該合約項下出讓宗地編號為2012-10-6，宗地總面積21776平方米，用途為工業用地，合約第六條「出讓人同意在2012年11月2日前將出讓宗地交付給受讓人，出讓人同意在交付土地時該宗地應達到本條第（十六）項規定的土地條件：第十六條」（第十六條）。意本合約項下宗地建設工程在2013年4月30日之前開工，在2015年4月29日之前竣工。其中，「第三十七條受讓人按本合約約定支付國有建設用地使用權出讓價款的，出讓人必須按照本合約約定按時交付出讓土地。由於出讓人未按時提供出讓土地而致使受讓人本合同項下宗地佔有延期的，每延期一日，出讓人應當按受讓人已經支付的國有建設用地使用權出讓價款的1‰向受讓人給付違約金，土地使用年期自實際交付土地之日起算。期交付土地超過60日，經受讓人催交後仍不能交付土地的，受讓人有權解除合同，出讓人應當雙倍返還定金，並退還已經支付國有建設用地使用權出讓價款的其餘部分，受讓人並可請求出讓人賠償損失。

2014年9月11日，撫順經濟開發區經濟發展局作出撫開經發[2014]115號文件《關於撥付液壓油缸生產線建設項目扶持資金的通知》，內容為，「撫順正宇液壓機械有限公司：你單位建設『液壓油缸經生產線建設項目』，內容為，“撫順正宇液壓機械有限公司：你單位建設‘液壓油缸經生產線建設項目’，經牽核，該項目促進國家審查行業，符合國家審查項目。產業發展暫行辦法扶持資金的支持規定。 2015年3月17日，撫順經濟開發區經濟發展局以支票轉帳的方式向原告轉帳467萬元，事由為主導產業發展專款，原告於同日出具收款收據。在本案審理期間，2017年3月8日，撫順沈撫新城土地房屋徵收局為原告出具了新城徵收證字（2017）1號情況說明，內容為：撫順正宇液壓機械有限公司於2012年11月2日獲得了位於撫順經濟開發區的宗地編號為2012-10606因拆除、基礎建設配套等原因至2017年3月尚未達到交付條件。

另查明，爭議地塊是經遼寧省人民政府2010年11月15日遼政地字[2010]1005號、2011年9月16日遼政地字[2011]1402號土地批件批准徵收為國有建設用地。原告交屋土地出讓金後，於2012年11月8日向撫順市地方稅務局經濟開發區分局繳納國營土地使用權出讓契稅254,340元。

再查明，根據撫委發[2009]12號，[2013]8號文件規定，開發區管委會享有一級土地開發職能，享有市級土地儲備交易權限。

2018年3月11日，原告向本院提交申請，請求對涉案土地上已經建成的建設工程的工程造價進行評估。經本院委託，搖號產生了評稅機構。 2018年5月22日，遼寧恆信德勤工程造價諮詢有限公司作出《工程造價鑑定報告》，結論為：鑑定工程造價1065540元。

本院認為：原、被告簽訂的《國營建設用地使用權出讓契約》（電子監理號2104002012804038）內容符合法律規定，契約雙方意思表示真實，合法有效。

本案中，由於《國有建設用地使用權出讓合約》的相對人為原告與撫順市國土資源局撫順經濟開發區分局，撫順市國土資源局撫順經濟開發區分局具備土地開發職能，屬於撫順市機構編制委員會核定的被告內設機構，因此，被告撫順經濟開發區管理委員會應承擔責任。被告撫順市國土資源局雖然名義上為《國有建設用地使用權出讓合約》的出讓人，但該合約的履行和實施均由被告撫順經濟開發區管理委員會完成，該合約的實際相對人為被告撫順經濟開發區管理委員會，撫順市國土資源局不應承擔責任。原告正宇公司在簽訂合約後，開始對涉案土地進行投入，但被告沒有將全部土地交付給原告，導致原告無法正常開工。 《中華人民共和國合約法》規定，當事人一方遲延履行債務或有其他違約行為致使不能實現合約目的，當事人可以解除合約。 2017年3月8日，被告下設土地房屋徵收局發出情況說明，明確表示涉案土地尚未達到交付條件。因此，本院對原告解除契約的訴訟請求，予以支持。 《中華人民共和國合約法》規定，合約解除後，尚未履行的，終止履行；已經履行的，根據履行情況和合約性質，當事人可以要求恢復原狀、採取其他補救措施、並有權要求賠償損失。因《國有建設用地使用權出讓合約》依法解除，對於原告撫順正宇液壓機械有限公司繳納的628萬元土地出讓金，被告撫順經濟開發區管理委員會應予以返還。關於被告撫順經濟開發區管理委員會提出「該合約給予原告享有招商引資政策，應扣除管委會以補助資金的方式向原告支付的款項，原告實際支付該合約土地出讓金為200.6萬元，應依照該標準返還」一節，由於被告管委會於2015年3月17日向原告支付的款項名稱為主導產業發展專款，被告未能舉證證明該款項與土地出讓金之間的關聯，因此，本院對被告這一辯解，不予採信。因原告在取得土地後，已經開始對土地進行投入，該投入因合約無法履行，給原告造成損失，被告應對原告的投入予以賠償。對於原告的投入，本院委託進行鑑定，遼寧恆信德勤工程造價諮詢有限公司出具了《工程造價鑑定報告》，結論為：鑑定工程造價1065540元。被告對該鑑定結論雖然提出異議，但未能舉證；該鑑定結論在文字上雖有瑕疵，但不影響評估目的，因此，被告應按照該鑑定結論確定的金額對原告予以賠償。

關於原告請求「判令被告支付違約金依1‰/日計算並賠償利息損失」一節，因雙方在《國有建設用地使用權出讓合約》中已經約定，被告應依照約定向原告支付違約金。 《最高人民法院關於適用〈中華人民共和國契約法〉若干問題的解釋（二）》第二十九條規定，當事人主張約定的違約金過高請求予以適當減少的，人民法院應以實際損失為基礎，兼顧契約的履行情況、當事人的過失程度以及預期利益等綜合因素，根據公平原則及信用予以衡量原則，並誠實裁決。當事人約定的違約金超過造成損失的百分之三十的，一般可以認定為契約法第一百一十四條第二款規定的「過分高於造成的損失」。因雙方合約中對違約金的約定過高，根據本案的實際，結合原告的實際損失，本院根據公平原則和誠實信用原則予以調整，確定被告撫順經濟開發區管理委員會自2012年11月17日起至實際給付之日止按照中國人民銀行同期貸​​款利率1.3倍計算的利息。關於原告請求判令返還其繳納的土地使用稅和交易稅一節，因原告簽訂國有土地使用權出讓合同後，實際交還了土地出讓的契稅，因被告的原因致使合同不能履行，被告應當對原告繳納的契稅承擔賠償責任。原告請求判被告律師費，於法無據，本院不予支持。綜上，依據《中華人民共和國行政訴訟法》第七十三條、第七十四條第二款第（三）項、第七十六條，《中華人民共和國合約法》第九十四條第一款第（四）項、第九十七條，《最高人民法院關於適用《中華人民共和國合約法》若干問題的解釋（二）》第二十九條之規定，判決如下：

審判長 王昱審判員寧伯審判官車承嬌

二〇一八年六月十二日

書記 段學飛