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文章導讀：今天我們講講最高院法官對徵地拆遷10個熱點問題的看法，其中包括徵收與補償同時性問題、安置補償遲延問題、徵收決定的形式問題、房屋價值評估與異議程序問題、土地使用權的補償問題、產權調換與貨幣補償的選擇權問題、承租人合法搬遷問題、強制執行問題、強制執行問題、強制執行問題與正當義務

一、徵收與補償同時性問題

“有徵收必有補償、無補償則無徵收”，此為法治的基本要求。 「徵收」與「補償」系「唇齒」關係，兩者不應分離。我國《憲法》第13條第1、2款分別規定：“公民的合法的私有財產不受侵犯”、“國家依照法律規定保護公民的私有財產權和繼承權”，該條第3款規定，“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對公民的私有財產實行徵收或者徵用並給予補償”。這些規定說明，在《憲法》上合法的私有財產權本身即具有對抗公權力的特性，而國家對公民存在著一般性的職務義務，即不得侵犯公民的自由與權利，並且國家也有義務（透過立法、執法或司法等方式）保護私有財產權不受侵犯。從上述規定可以看出，我國憲法堅持並​​明確了「徵收」與「補償」的同時性，堅持「有徵收必有補償」原則，禁止只徵收不補償或低補償。

二、安置補償不合理遲延問題

1.討論徵收與補償關係，必然要討論徵收時點、評估時點和補償時點的關係問題。從某個層面看，國家徵收公民私人房屋，本質上是國家對被徵收人房屋“強制購買”，補償是政府強制取得私人不動產的對價。 《徵補條例》第19條及《國有土地上房屋徵收評估辦法》（以下簡稱《評估辦法》）第10條均規定，被徵收房屋價值評估時點為房屋徵收決定公告之日。對絕大多數的被徵收人而言，以徵收決定公告之日的市場評估價格作為補償基準，能夠體現公平合理補償原則。

2、但實務中，少數徵收決定和補償決定間隔時間過長，有的評估時點和補償時點甚至相差數年之久，以致如何補償成為案件爭議的主要問題。有的則經過曠日持久的複議、訴訟，最終仍未有效解決補償問題。

3.因此，針對不同原因造成的遲延補償問題，應相應作出不同安排。具體可以考慮採取以下方式：

（1）補償雖然可以適當滯後但仍需在合理期限。對「合理期限」的判斷，必須綜合建設項目範圍大小、被徵收房屋是否仍由被徵收人正常實際使用等因素綜合判斷。如無其他正當理由，合理期限可參考《房地產抵押估價指導意見》第26條有關「估價報告應用有效期從估價報告出具之日起不得超過一年」的規定，即市縣級政府一般應在徵收公告之日起1年內解決補償問題；對未依法公佈房屋徵收決定的，可以自向被徵收人徵收之日起被徵收。

（2）解決補償問題的方式，既可以是簽訂補償協議，也可以是作出補償決定。若被徵收人自願接受補償方案和補償內容，則透過簽訂徵收補償協議的方式解決補償問題；如果無法就補償問題達成一致，市縣級政府一般應在1年內作出徵收補償決定，以書面形式確定補償內容和補償金額，並送達被徵收人。

（3）補償決定所確定的補償內容應明確具體，並依法送達，能夠即時實現；被徵收人領取補償後仍不滿意的，仍可以透過行政訴訟等方式依法主張權利。

（4）對市縣級政府在合理期限內所做的補償決定，人民法院一般不宜以裁判時點作為補償基準時點。法院撤銷補償決定時，也可作出部分撤銷判決，維持合法的補償內容，並責令市縣級政府支付或提存合法的補償內容，以避免當事人勝訴後，卻因不動產價格上漲而產生新的損失。

（5）對市縣級政府超過合理期限且無正當理由未予補償，又不能證明被徵收人同意延期協商補償的，人民法院可將實際作出補償決定的時點或者雙方協商的時點作為評估時點。市縣級政府嚴重違法，在無徵收決定、無補償決定的情況下惡意違法強制搬遷，且長期拒不解決補償問題，對被徵收人合法權益造成重大損害的，甚至可以考慮以一審審理時點作為評估時點。此類案件需要對原時點評估內容進行調整時，要綜合考慮「評估目的的準備實現日」與「評估目的的實際實現日」之間的差距：即既可以由原評估機構出具補充報告，將期間的價格上漲或下降進行說明，並做相應調整；也可由原評估機構對審核調整出具。

三、征收决定的形式问题

1、市县级政府作出征收决定，应针对被征收地块上所有的被征收人，还是应分户分别作出，《征补条例》未作明确规定，也未明确规定征收决定的具体样式。從《徵補條例》條文邏輯來看，是將徵收地塊上所有房屋作為整體，而非分戶分別進行：即市縣級政府僅作出單一的徵收決定以徵收被徵收範圍內的所有房屋；只是在作出補償決定時，才分戶逐一製作並送達。 《徵補條例》第12條等規定和習慣做法也印證此種操作模式。而根據《徵補條例》第14條規定，被徵收人不服徵收決定，享有相應提起複議和訴訟的權利，此也為沿襲農村集體土地徵收的習慣做法。

2、被征收人申请复议和提起诉讼的，必然又带来复议和司法审查对象的确定问题：即使仅有个别被征收人对征收决定不服，复议机关和人民法院也必须要审查对整体征收决定是否违法，需要对整体征收决定涉及的全部房屋的合法性进行评判。在个别被征收人申请复议和提起诉讼后，对其他被征收人的诉求，还可能要参考《民事诉讼法》有关权利人登记公告程序，作为集团诉讼要求其他人员参加。涉及整个征收决定的原告主体资格问题，司法审查范围问题，其他被征收权利人作为诉讼主体的资格问题，以及生效裁判既判力的范围问题。

四、房屋价值评估与异议程序问题

1、根据《征补条例》第19条、第20条规定，被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。房地产价格评估机构由被征收人协商选定；协商不成的，通过多数决定、随机选定等方式确定，具体办法由省、自治区、直辖市制定。实践中，多数地方均制定相应的实施细则。为了避免受到地方政府的影响，房地产价格评估机构应当独立、客观、公正开展房屋征收评估工作，综合采取多种方法进行评估，而不能只选择价格较低的方法进行评估。

2、評估應根據《城鎮土地估價規程》等規定精神，由專業的房地產價格評估機構在實地查勘的基礎上，根據被徵收不動產的區位、用途等影響被徵收不動產價值的因素和當地房地產市場狀況，綜合選擇市場法、收益法、成本法、假設開發法等評估方法對被徵收的不動產價值進行補償，根據《徵收評估辦法》第20條、第21條、第22條，房屋被徵收人對房地產價格評估機構受委託作出的房屋價值評估結果有異議，應向房地產價格評估機構書面申請複核評估；對複核評估結果有異議，應向被徵收房屋所在地評估專家委員會申請鑑定。根據《徵收評估辦法》第23條、第24條，評估專家委員會由房地產估價師以及價格、房地產、土地、城市規劃、法律等方面專家組成，評估專家委員會應當選派成員組成專家組，對複核結果進行鑑定。

3.評估專家委員會專家小組作為被徵收房屋所在地房屋估價機構最高專業技術權威，其作出鑑定意見即視為房屋被徵收人專業領域內尋求救濟程序的完結。由於房屋估價意見是補償決定最主要的組成部分，房屋被徵收人在房地產價格評估機構專業領域內尋求救濟未獲支持，不妨礙其根據《徵補條例》第26條第3款的規定，直接針對補償決定申請行政復議或提起行政訴訟，且房地產價格評估機構複核、評估專家委員會鑑定也不是被徵收人提起行政復議或行政訴訟的前置程序。雖然法院通常不宜否定有資格的專業評估機構依法作出的評估報告，但司法審查的最終性決定了人民法院仍然要對評估機構的資格、評估程序等進行審查，以確保評估報告合法、真實、有效，保障被徵收人合法的徵收補償利益。

五、土地使用权的补偿问题

1.市縣級政府徵收房屋，一般是為了更有效使用土地；「房地一致」原則決定了對房屋價值的評估必須包含土地使用權價值。對此，《徵補條例》《評估辦法》《城鎮土地估價規程》均有相應規定。如《評估辦法》第11條、第14條規定：被徵收房屋價值是指被徵收房屋及其占用範圍內的土地使用權在正常交易情況下，由熟悉情況的交易雙方以公平交易方式在評估時點自願進行交易的金額。被徵收房屋價值評估應考慮被徵收房屋的區位、用途、建築結構、新舊程度、建築面積以及佔地面積、土地使用權等影響被徵收房屋價值的因素。

2、房屋價值的評估，必須包含土地使用權。房屋所有權人補償內容已經包含了國有土地使用權補償的，對同時收回的國有土地的土地使用權人不再單獨給予補償。徵收房屋的同時，所佔土地也應當一併收回。

3.這些問題都屬於徵收補償的附隨問題，相關行政機關應加強溝通聯繫，盡量避免不必要的爭議，地方政府也可以試行土地預出讓、預登記等製度，從而避免權利主體衝突。實踐中，違建問題認定與補償問題，也有一定分歧。原則上，違規建築不應得到補償或賠償，但仍應結合個案進行判斷：對於無所有權證房屋是否構成違法建設的認定，應綜合考慮土地歷史使用情況和現狀、是否符合土地利用規劃以及有關用地政策等因素。在補償過程中，可綜合考慮當地類似房屋的補償政策等因素，適當補償。

六、產權調換與金錢補償的選擇權問題

1.《徵補條例》第21條沿襲《拆遷條例》第23條的規定，重申「被徵收人可以選擇金錢補償，也可以選擇房屋產權調換。」實務中，主要存在以下難點問題。

（1）侵犯选择权的不利后果。實務中，有的市縣級政府補償決定僅明確一種補償方式。此種做法既侵犯被徵收人選擇權，也可能導致用地單位付出更高的補償成本，特別是在房屋價格有較大幅度上漲後，徵收單位將可能面臨以較高價格購買房屋提供給被徵收人選擇的境地。

陳山河案裁判即指出：「任何人不得從自己的錯誤行為中獲益。拆遷人和相關行政機關違法實施拆遷，導致被拆遷人長期未依法得到補償安置的，房價上漲時，拆遷人和相關行政機關有義務保證被拆遷人得到公平合理的補償安置。

（2）如何正确赋予被征收人选择权。 《拆遷條例》和《徵補條例》未規定補償決定應如何表述被徵收人選擇權，實踐做法十分混亂：有的僅在徵收補償方案中籠統告知選擇權但具體選擇內容和方式不明確；有的限定被徵收人在一定期限內可以行使選擇權，逾期未行使的，由徵收單位一定內，告知被徵收人有選擇權，並明確告知貨幣補償的具體金額和產權調換房屋具體可識別的信息，在一定期限內不選擇的，補償決定只載明一種補償方式；還有的在補償決定中同時載明兩種補償方式，並同時明確貨幣補償金額以及產權調換房屋的具體位置、面積等特定信息，供明兩種補償方式選擇。司法裁判的标准也不尽统一。楹庭拆遷團認為，被徵收人選擇產權調換和金錢補償的權利必須受到尊重；不論具體採取何種形式，是書面還是口頭告知，都必須建立在被徵收人能夠真正進行比較，由此作出理性選擇。

七、承租人合法权益保护问题

1、《征补条例》未就承租人补偿作专门规定。實務中，對市場化租賃情況下的承租人權益的保護，可以在被徵收人取得補償後，由其作為房屋所有權人通過協商或者民事訴訟的方式，解決補償金分配問題。 《征补条例》虽然没有明确规定承租人安置补偿的权利，但并未排除承租人权益保障。承租人裝飾裝修被徵收房屋或利用被徵收房屋從事生產經營活動的，市縣級政府在確定被徵收房屋價值補償金額時，應列明相應的裝飾裝修費用、承租人相應搬遷費用、臨時安置補償以及停產停業損失補償。

2、市縣級政府、房屋所有權人、承租人對相關補償金的分配無法達成一致的，除了房屋本身價值補償可以直接支付給房屋所有權人以外，對與承租人密切相關的裝飾裝修補償、搬遷費用、臨時安置補償以及停產停業損失補償等，可以考慮先予提存，並引導所有權人與承租人透過解決或民事訴訟的方式解決補償金分配問題。有些地方結合被徵收人和承租人的具體情況，將裝飾裝修補償、搬遷費用、臨時安置補償以及停產停業損失補償直接補償給承租人的做法，也具有一定合理性。

八、强制搬迁主体与责任承担问题

1、《征补条例》第27条规定，实施房屋征收应当先补偿、后搬迁。实践中，大部分被征收人主动搬离，需要强制搬迁比例极小。但因强制搬迁涉及物权甚至人身自由权并具有不可逆性，故应当严格遵循法律规定和正当程序。

（1）补偿问题已经得到解决，即已经作出征收补偿决定。徵收補償決定所載明的補償內容能夠實現，或已經實際支付被徵收人；被徵收人拒絕接受的，已經依法告知並履行了相應的提存等手續，補償內容能隨時實現。

（2）补偿决定已经人民法院审查，并裁定由行政机关组织实施。根據《徵補條例》第28條以及《最高人民法院關於辦理申請人民法院強制執行國有土地上房屋徵收補償決定案件若干問題的規定》（以下簡稱《強制執行規定》），被徵收人在法定期限內不申請行政復議或者不提起行政訴訟，在補償決定規定的期限內又不搬遷的，由作出房屋法依法院決定的市府強制執行。

（3）人民法院裁定准予強制執行後，被徵收人應主動騰退交房，自覺履行義務。被徵收人拒絕搬遷的，市縣級政府可以依法採取強制搬遷方式，以確保公共利益實現。根據《徵補條例》《強制執行規定》等規定，強制搬遷應堅持「裁執分離」原則，以政府組織實施為總原則、以法院執行屬個別例外情形。

（4）強制搬遷必須嚴格遵守法定程序。由於強制搬遷具有強制性，且一般涉及被徵收人及其家庭成員的人身和財產權益，必須遵守法定程序，並應建立完備的房屋內物品的登記、運輸、保存和交接等記錄。被徵收人不配合搬遷的，應以公證的方式固定整個搬遷過程。

根據《房屋拆遷證據保全公證細則》規定，房屋拆遷證據保全公證時，公證機關應對房屋及附屬物的現況依法採取勘測、拍照或攝影等保全措施，以確保其真實性和證明力。實施強制拆除房屋證據保全時，公證機關應通知被拆遷人到場。如其拒不到場，公證員應在筆錄中記明。實施強制拆遷房屋中有物品的，公證員應當組織對所有物品逐一核對、清點、登記，分類造冊；並記錄上述活動的時間、地點，交兩名有完全行為能力的在場人員核對後，由公證員和在場人在相關記錄上簽名，對被登記人拒絕簽名的，分錄遷人接收的，公證員要監督拆除實施人員將物品存放在其提供的倉庫中，並對物品掛簽標碼，對物品在保管中丟失損壞的，倉庫保管人應承擔賠償責任；強制搬遷結束後，實施人還應製作通知書，通知被拆遷人在申請申請的，逾期提存的，公證處可以接受拆除單位。

（5）違法強制搬遷須承擔相應法律責任。由於強制搬遷（強制拆除）通常是依據補償決定作出，而補償決定理論上已經解決了房屋等的補償問題，因此即使是違法的強制搬遷，通常僅涉及對房屋內物品損失的賠償問題，不涉及對房屋的補償或者賠償問題。因違法實施強制拆遷給被拆遷人造成的其他財產損失，應依法賠償。實務中，徵收決定、補償決定以及強制搬遷被認定違法後，也有一些裁判直接作出賠償判決，責令市縣級政府賠償房屋損失和房屋內的物品損失，而不再通過補償程序解決對房屋的補償問題，以體現對行政機關違法徵收的懲誡性。此種做法，亦具有一定的合理性，且在目前尚未引入懲罰性賠償的情況下，合法徵收的補償標準與違法徵收的賠償標準並無實質性差異，此種不糾纏於賠償與補償的裁判，也具有可操作性。實務中，對於已簽訂補償協議但在約定期間內不搬遷的處理方式各異：一是透過徵收單位提起訴訟方式要求履約並強制執行，二是透過另行作出補償決定方式取代補償協議。一般不宜承認徵收單位具有依補償協議自行強制搬遷的權力，但如果補償協議中明確約定補償內容實現後，由政府組織拆除被徵收的房屋。此時，由於被徵收人已透過契約約定的方式，將被徵收房屋所有權轉移時點確定於補償內容實現時，此種情形下，可以視為政府取得房屋所有權的條件已經成就。一些裁判也支持了市縣政府有權實施強制搬遷甚至強制拆除。在此情況下，被徵收人原則上只能就強制搬遷對房屋內物品造成的損失或違法採取強制措施造成的其他損失，請求司法審查。

（6）强制搬迁责任主体推定。强制搬迁后，有的市县级政府或者征收主管部门等否认实施强制搬迁，有的甚至故意不做出书面决定或者雇佣案外人强制搬迁，以规避实施强制搬迁的赔偿责任。楹庭拆迁团认为，由于《征补条例》明确“禁止建设单位参与搬迁活动”，因此，对于违法的强制搬迁，首先应推定为市县级政府、征收主管部门所实施，并由其承担相应责任。当然，市县级政府、征收主管部门等能够证明是其他主体或者有证据表明是其他主体独立实施强制搬迁行为的除外。

（7）損失金額認定與舉證責任轉移。原則上被徵收人應對損失的事實和具體金額負舉證責任。但如果由于实施机关强制拆迁和拆除时没有依法制作公证笔录和公证清单，导致被征收人对灭失损坏的财物无法充分履行举证责任的，在被征收人能提供初步证据证明有财产损坏灭失的情况下，即发生举证责任的转移，实施机关应当对其强制搬迁没有造成财产损失的主张承担举证责任，并承担举证不能的不利后果。如果有明显夸大损失的情形，人民法院应综合考虑全案因素和各方的过错情况，依法行使自由裁量权，对具体赔偿金额予以酌定。

九、強制搬遷合法性判斷與裁判基準時問題

1、市縣級政府組織實施強制搬遷或拆遷，一般均依據已經生效的補償決定或拆除安置補償裁決進行。这就可能出现一种情形，即实施强制时，所依据的征收补偿决定或者拆迁安置补偿裁决具备形式上存续力，具有公定力和执行力，但在实施强制后征收补偿决定或者拆迁安置补偿裁决的效力被否定，既可能是行政机关自我纠错，也可能是被复议机关或者人民法院依法撤销。

2、一些被征收人（被拆迁人）起诉要求确认强制搬迁行为违法并要求国家赔偿，此即涉及人民法院对强制搬迁的评判，是以行政行为作出的时间为基准进行判断，还是以人民法院裁判的时间为基准的问题，也即裁判基准时问题。由于行政行为作出与行政行为被诉至法院、以及法院作出裁判，必然会存在时间差，在此期间行政行为所依据的事实或法律均可能发生变动，因而讨论裁判基准时十分必要。我國行政訴訟的裁判基準時原則上是行政行為作出之時。

3、即时性行政行为一经作出，法律后果已经确定发生，并且也不存在恢复或者回复到原有法律状态的问题，也并非要建立一个向后具有持续性效力的法律秩序，在此情形下，应严格按照作出行政行为时点的事实和法律状态进行评价，而无需考虑行政行为作出后事实与法律的变化。即時性行政行為尚未結束或雖然結束但尚未獲得執行除外。若情事的變更將導致原行為已喪失合法性或無繼續維持之必要時，應予以廢止。

5、由于我国行政单行法与《行政诉讼法》上并无有关行政行为废止的规定，人民法院只能依相关法理，作出确认行政机关作出行政行为时合法，然后因情事变更，再增加判决撤销或者宣布不再继续有效，甚至在一定期限后失效。

十、被征收人的配合义务与服从问题

1、《征补条例》坚持按市场评估价为基准让被征收人得到公平合理补偿，并保证居住水平不降低，较好地保障了被征收人权益。 《徵補條例》也將被徵收人知情權、參與權、表達權和監督權貫穿全部的徵收與補償程序。如是否因公共利益判断的参与权、补偿方案的建议权、房屋调查结果的确认权、评估机构的协商选择权、评估报告申请复核、申请鉴定权、货币补偿和产权调换的选择权、补偿内容和补偿方式的协商权、申请复议和起诉权等。

2.如果多數被徵收人都以簽訂補償協議的方式實現了自願搬遷。減少徵收補償過程中的糾紛，需要徵收人和被徵收人共同知法守法，依法行事，尊重法治：市縣級政府要堅持依法徵收，公平補償，程序正當；被徵收人也應當主動參與，積極配合，以理性方式維護其合法權益。

4.根據《憲法》，徵收的本質在於公共利益，因此不論被徵收人是否接受徵收與補償，都應依據《徵補條例》的規定，積極主動維權，而不能消極對抗，避免因不合作而造成額外的損失。在《徵收條例》立法總體公平合理的前提和背景下，即使房屋徵收給我們的居住和情感帶來負擔，難以實現絕對的公平合理，承受這種因公共利益來帶來的不可避免的負擔，也就成為了義務。

楹庭提示您：

根據我國相關法律規定，被徵收人被拆遷人可以在收到徵收決定、徵收補償決定等具體行政行為的60日內提起行政複議，6個月內提起行政訴訟。如果房子被強拆，要在知道強拆之日的6個月內提起訴訟維權。有些拆除戶會去信訪，但信訪不是法律途徑，不管信訪多久都不構成起訴期限中斷的理由。許多被拆遷人去信訪耽誤了時間，錯過訴訟時效，即使起訴，法院也不會受理。即使找律師，也做不了什麼幫你！在實踐中，無論找上級反映情況，去舉報當地工作人員，到處走訪，都不能實質解決問題，耽誤的只是您的寶貴的維護權益的時間！在無法與徵收拆除方協商談妥的情況下，請盡快聯絡專業的徵拆律師，尋求解決方案。